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PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的性質(zhì)
PPP是政府與社會(huì)資本合作的簡(jiǎn)稱(chēng)，在我國(guó)它并不是一個(gè)新鮮事物，早在上世紀(jì)八九十年代，類(lèi)似模式就曾引入我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而當(dāng)下所謂的PPP項(xiàng)目，可稱(chēng)之為之前的升級(jí)版，該版的突出特點(diǎn)就在于：
一是PPP項(xiàng)目引入了監(jiān)管部門(mén)的全程績(jī)效評(píng)價(jià)且與項(xiàng)目款項(xiàng)掛鉤;
二是社會(huì)資本合作方的選擇以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，遴選標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范。
這些特點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的性質(zhì)也會(huì)產(chǎn)生一定影響，在這種情況下，合作協(xié)議性質(zhì)如何認(rèn)定，有必要結(jié)合PPP項(xiàng)目類(lèi)別做進(jìn)一步區(qū)分，按照目前PPP的理論分類(lèi)，一般分為：外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)。
從形式上看，這也是PPP項(xiàng)目合作協(xié)議內(nèi)容和性質(zhì)差別的外在體現(xiàn)，那么在三類(lèi)合作協(xié)議究竟屬于行政合同還是民事合同，目前似乎還存在爭(zhēng)議，在意見(jiàn)稿最終確定之前，有必要結(jié)合不同類(lèi)別作進(jìn)一步分析。
PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采供公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政智能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成法律關(guān)系。
在發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如水廠、電廠)，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。
PPP模式的目標(biāo)有兩種：一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo);二是高層次目標(biāo)。
PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在國(guó)的政府，是引入私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。